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淮南矿业集团陶业妹的论文《土地管理审计为企业增值服务的途径及方法》
作者:安徽煤炭网    来源:本站   点击:

 

作者:淮南矿业集团  陶业妹

 

    一、煤炭企业土地的取得和管理概况

煤炭企业土地使用权取得的方式有出让和划拨。出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金;划拨是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用单位,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者。煤炭企业土地的取得,以出让形式取得约占85%,划拨取得约占15%

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共实施用地、工矿用地、交通水利实施用地等。煤炭企业主要涉及建设用地,按证载用途分为采矿、工业、办公、住宅、仓储、商业等。

煤炭企业占用的土地资源面积大、使用类别多,其中主要为采矿用地,约占60%,采矿用地经多年矿业开采后,绝大部分土地沉陷,土地多处于不稳定的状态,基本难以复用;其他非采矿用地随着辅业的分离,有的被无偿占用。近几年,随着生产环境资源成本的不断上升,各煤炭企业根据自身的发展需要,从企业的效益出发,相继出台了土地管理的一系列制度,并明确了企业内土地管理部门的职责,围绕煤炭生产需求,积极进行土地管理研究,制定了土地保护和征用规划,稳沉塌陷地的开发和利用,闲置土地的租赁等方案。

二、当前煤炭企业土地管理存在的主要问题

依据政府及企业的土地和搬迁补偿管理相关的政策和制度,实地盘点了土地的管理现状,综合分析目前煤炭企业土地管理主要存在的问题,影响着煤炭企业的成本和经济效益。

(一)长期忽视土地管理,土地被大量的侵占。  

煤炭企业往往对现有土地资源和征地成本缺乏关注,部分企业在2007年以前没有成立专业的土地管理机构,内部相关管理制度也不健全,实际土地处于失管状态,形成历史侵占问题较多。近几年,由于土地资源的日益紧缺,部分企业认识到土地资源的重要性,修订了土地管理制度,建立了专职管理机构,但因煤炭企业所属土地范围广,分散度高;企业内土地管理机构无执法权,侵占事件屡禁不止,管理难度很大。

H矿业集团被侵占土地占存量土地的16%(其中已办证地占4%,未办证塌陷地占12%),侵占群体和形式主要为农民耕种、居民私建房、私营企业,已剥离辅业单位及政府道路、旧城改造占用。随着房地产行业的飞速发展,土地成为增值最快的资源,土地被侵占面积不断递增,审计将2007年与2012年被侵占地面积进行对比分析,六年来被侵占已办证地增幅为87%,未办证塌陷地增幅为75%;若按5/平方米计算,已办证的被侵占地企业每年要负担近2000万元的土地使用税。

(二)征地成本高,政策外费用比例高。

煤炭企业征用绝大部分为农用地,征地补偿标准是建设用地和未利用地的二倍左右。国家要保证18亿亩耕地的底线,土地控制越来越紧,征地补偿成本也与日俱增。如H矿业集团2007年账面吨煤征地补偿成本约为11元,2012年约为19元,增幅约73%。征地成本包括征地、人口、场站、四改工程、青苗、房屋租赁等补偿。各项补偿中征地、人口、场站为一次性补偿费用,其他为年度补偿费用,受矿产开采进度、搬迁速度及政策的影响。如2007年至2012年,征地补偿增幅约20%,青苗补偿增幅约70%

政策外征地费用较多,主要表现在以下方面:1.抢建房补偿。按规定在搬迁方案公布之后,“抢建、抢修、抢栽”的土地附着物不予补偿,为维护社会稳定,企业作了让步,给予了适当补偿。如H矿业集团2007年签订村庄搬迁补偿协议中补偿房屋面积42万平方米,其中新建房面积13万平方米,占比30%,支付补偿费用约1200万元。2.协调、奖励等费用占比高。为协调地企关系,所支付的征地补偿中裹有给当地政府的协调、奖励、开办等费用,部分占比较高,在10%20%之间。3.超出政策规定标准支付征地管理费和新村公建费。按省政府文件规定,征地管理费应按征地费用总额的 4%收取,其中涉及住房建设的按 2.8%收取,实际按4%收取;新村公建费,市级文件规定按房屋拆迁补偿额为基数计取,但实际部分按房屋及附属物补偿额之和为基数计取,有的抢建房也参与计取了公建费。

(三)已征建设用地不能及时确权,增加企业成本。

已征建设用地不能及时确权的主要原因:1.新村镇建设进展慢。有的搬迁村庄在2004年、2005年已经订立征地或搬迁协议并支付补偿款,但因地企双方对搬迁新址存在异议,县、镇、村地方政府不作为,延误新村工程等的影响,至2007年才开始进行新址建设。2.搬迁安置进展慢。受历史形成的“先采后搬”或“边采边征”开采方式及政策的影响,为村、镇及农民提供了“狮子大开口”的机会,拖延搬迁,索要政策外赔偿。3.农转用指标不够。搬迁安置用地无农转用指标,也制约已征建设用地不能及时确权。

已征建设用地因未能确权办证,长期补偿青苗费和危房租赁费,增加企业成本。如:H矿业集团建设用地近2000亩因以上原因不能及时确权办证,企业已支付征地、人口、场站及青苗补偿1.7亿余元,因不能及时确权每年另需支付青苗补偿340余万元。

三、土地管理审计为煤炭企业增值服务的途径和方法

针对当前煤炭企业土地管理存在的主要问题,企业内部审计从实施有效的风险管理、加强内部控制、建立责任体系、利用政策有效衔接政府方面提出管理建议,发挥企业内部审计增值服务职能。  

(一)实施风险管理,减少企业损失。

在全面、深入的土地专项管理审计的基础上,审计分析,因为历史管理问题的积淀,当前没有先进和详细的制度作为跟随,目前管理上的一些漏洞等,煤炭企业土地存在被侵占、政策外补偿、成本高等诸多风险。煤炭企业内部审计应发挥“防风险、夯基础、强管理、增效益”的作用,及时向企业组织的决策层提出合理建议,促使企业完善土地管理的组织机构,督促土地管理机构从全局的角度进行土地风险评估,建立风险管理机制,建立预测和评估,及时规避企业在土地管理中的风险,减少企业的损失。

 (二)加强内部控制,优化管理坏境。

当前土地管理也是煤炭企业经营活动的重要任务之一。煤炭企业的用地面积大,随着土地价格的不断飙升,煤炭企业的征地、用地相关成本也在日益增加,但在目前土地管理上,煤炭企业内控制度相对陈旧、粗放,依然延续着传统的管理方法,不能适应当前的土地管理需要。审计工作的优势在于能站在独立的角度对内控制度及其执行进行综合评价,指出内控制度的不足,以及内控制度执行的弊端,建议内控制度建立者完善制度,督促制度执行者严格按制度操作,细化管理。从内控制度建立和执行管理双层面相互作用,优化管理环境。

(三)建立责任体系,提升管理水平。

煤炭企业土地管理要建立管理、考核及监督三位一体的管理体系。首先要明确土地管理责任单位,负责土地的日常监管。第二要对土地管理责任单位的管理进行考核,与薪酬挂钩。第三要进行监督管理。煤炭企业的土地是有价资产,在使用和投资等经营活动上,需多部门联合研讨、论证,再履行审核、报批手续,发挥部门间监督作用,以规避单位和个人的违法违纪行为的发生,给企业造成损失。另外,内部审计需不定期对土地管理情况进行审计,及时发现和纠正管理中的不足。

 (四)充分利用政策,有效衔接政府。

目前大型的煤炭企业基本为省属企业,承担着较大的社会责任。在土地管理方面,煤炭企业既要按规定执行政策,保持政令通畅,维护国家和社会利益,也要充分研究各级政府部门的相关政策,利用好政策对煤炭企业的利好面,为企业经济效益服务。从目前煤炭企业土地管理呈现的问题来看,少部分地方政府(如镇、村)未能充分发挥工作职能,使企业部分土地不能及时确权、政策外补偿费用等,导致企业的利益受损。在这种情况下,企业就需要主动去衔接政府,解决难题,减少经济损失。另外,企业发现所属土地被侵占时,只有告知侵占者停止侵占行为,或者向侵占者主管部门函告的权利,没有执法权,故侵占行为屡禁不止。这样就需要企业积极衔接政府执法部门,给予必要的支持和帮助,以解决历史形成的土地侵占和正在发生的土地侵占问题。

在当前资源紧缺的状况下,对资源的充分利用是企业发展的必由之路。土地资源作为煤炭企业重要资源之一,企业要做好保护和利用,让其最大程度地发挥经济和社会效益。通过煤炭企业内部审计对土地管理问题的分析,提出相应的改进途径和方法,改善企业的土地管理,影响企业决策制定,以增加企业的价值。

 

作者单位:淮南矿业集团审计处

 

 

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